新《證券法》“國家安全”知識投資者十問十答 | 上海證券交易所 | 投資者教育
為了增強全民國家安全意識，維護國家安全，2015年7月1日實施的《中華人民共和國國家安全法》規(guī)定，每年4月15日為全民國家安全教育日。今年4月15日是第5個全民國家安全教育日，活動主題為“堅持總體國家安全觀，統(tǒng)籌傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全，為決勝全面建成小康社會提供堅強保障”。
金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的“血液”和國家重要的核心競爭力，金融安全是國家安全的重要組成部分。實現(xiàn)金融安全的關(guān)鍵，是要通過深化金融改革、完善金融體系、轉(zhuǎn)變金融發(fā)展方式和健全金融法治，實現(xiàn)金融市場的良性、健康發(fā)展。今年3月1日實施的新《證券法》，貫徹了總體國家安全觀的精神，從全面深化改革、防控市場風(fēng)險、切實保護投資者權(quán)益、提高上市公司質(zhì)量等多個方面，進一步完善基礎(chǔ)性制度，為打造一個規(guī)范、透明、開放、有活力、有韌性的資本市場，提供了堅強的法治保障，全面夯實了金融安全的法治根基。
一、全面推行注冊制，深化改革開放，促進經(jīng)濟安全
1.新《證券法》規(guī)定的證券發(fā)行注冊制與國家安全是什么關(guān)系？
通過不斷深化改革，破除與現(xiàn)實需要不相適應(yīng)的體制機制障礙，促進經(jīng)濟社會長遠健康發(fā)展，是實現(xiàn)國家安全的根本舉措。資本市場改革的關(guān)鍵是推行證券發(fā)行注冊制，處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用并更好地發(fā)揮政府的作用。
自黨的十八屆三中全會提出實施股票發(fā)行注冊制的改革部署以來，我國證券發(fā)行制度一直朝著市場化、法治化方向堅定推進。2018年11月，黨中央、國務(wù)院決定在上海證券交易所設(shè)立科創(chuàng)板并試點注冊制，揭開了證券發(fā)行注冊制的改革序幕。新《證券法》在總結(jié)科創(chuàng)板試點注冊制經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，確立了全面推行注冊制的基本方向和要求，充分體現(xiàn)了推進注冊制改革的決心與意志。
證券發(fā)行注冊制以信息披露為核心，將全面增強市場包容性，提升資本市場的資源配置效率，提高資本市場服務(wù)實體經(jīng)濟和國家戰(zhàn)略的能力，從而維護國家的經(jīng)濟金融安全。
2.新《證券法》如何對證券發(fā)行注冊制作出規(guī)定？
新證券法以信息披露為核心，對證券發(fā)行制度做了全面、系統(tǒng)的規(guī)定。
第一，在發(fā)行條件設(shè)置上，將企業(yè)發(fā)行上市融資權(quán)放在首位。一方面切實增強發(fā)行條件包容性，將股票發(fā)行的持續(xù)盈利能力要求改為持續(xù)經(jīng)營能力，尚未盈利甚至尚未產(chǎn)生營業(yè)收入的企業(yè)也能發(fā)行上市；另一方面著力提高發(fā)行條件透明度，將較為原則的財務(wù)會計文件無虛假記載、無其他重大違法行為等發(fā)行條件，精簡為更客觀、更容易判斷的具體情形，減少隱性門檻和實質(zhì)判斷；同時，取消債券發(fā)行的凈資產(chǎn)、累計余額比例、利率上限等硬性指標(biāo)，簡化債券發(fā)行申報要求，大幅降低債券融資門檻。
第二，在信息披露要求上，著力于讓企業(yè)真實、完整、準(zhǔn)確呈現(xiàn)市場選擇判斷所需要的重大信息。更加強調(diào)發(fā)行環(huán)節(jié)信息披露的有效性，要求發(fā)行申請文件應(yīng)當(dāng)充分披露投資者做出價值判斷和投資決策所必須的信息；將原來發(fā)行條件中需要由投資者判斷的事項，轉(zhuǎn)化為嚴(yán)格的信息披露要求，為市場自主選擇提供必要的基礎(chǔ)。
第三，在注冊模式設(shè)計上，明確由國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)或者國務(wù)院授權(quán)的部門作為注冊主體，履行注冊職責(zé)。在此基礎(chǔ)上，明確證券交易所等可以根據(jù)國務(wù)院的規(guī)定承擔(dān)發(fā)行注冊中的審核職責(zé)，判斷發(fā)行人是否符合發(fā)行條件、信息披露要求，督促發(fā)行人完善信息披露內(nèi)容，為實踐中采取行政機關(guān)負(fù)責(zé)注冊、自律機構(gòu)負(fù)責(zé)審核的注冊模式，提供了法律空間。
第四，在主體責(zé)任配置上，重構(gòu)市場各方職責(zé)配置。明確了發(fā)行人控股股東、實際控制人等關(guān)鍵主體的信息披露義務(wù)和要求；建立了欺詐發(fā)行的發(fā)行人和控股股東、實際控制人的責(zé)令購回制度；強化了保薦機構(gòu)、證券服務(wù)機構(gòu)的把關(guān)職責(zé)；在更加市場化的發(fā)行承銷機制下，加強了發(fā)行承銷環(huán)節(jié)的合規(guī)約束。
第五，在配套實施機制上，統(tǒng)籌完善發(fā)行、交易、信息披露、退市等各個環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)制度。在信息充分披露和市場有效約束的基礎(chǔ)上，通過嚴(yán)格的退市制度及時清理不再適合繼續(xù)上市的企業(yè)，保持出口暢通；同時完善提高證券違法成本、健全投資者保護制度、強化信息披露義務(wù)、壓實中介機構(gòu)責(zé)任等配套制度。
3.新《證券法》在對外開放方面作了哪些規(guī)定？
創(chuàng)新與開放的中國資本市場，有助于抵御外部環(huán)境變化帶來的沖擊。新《證券法》從多個方面進一步完善了資本市場雙向開放的相關(guān)制度安排。
其一，將存托憑證納入法定的證券品種，夯實了境外發(fā)行人在境內(nèi)發(fā)行上市的基礎(chǔ)制度框架。
其二，調(diào)整了境內(nèi)企業(yè)在境外發(fā)行上市交易的監(jiān)管制度，將“經(jīng)中國證監(jiān)會依照國務(wù)院的規(guī)定進行批準(zhǔn)”改為“符合國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定”，適應(yīng)了我國資本市場發(fā)展壯大和雙向開放不斷深化的現(xiàn)實需要。
其三，完善了境內(nèi)外多地上市的信息披露制度，明確證券同時在境內(nèi)境外公開發(fā)行、交易的，在境外披露的信息應(yīng)在境內(nèi)同時披露。
其四，規(guī)定了《證券法》的域外效力，還對證券跨境監(jiān)管合作機制進行了完善。
二、防控市場風(fēng)險，構(gòu)筑交易安全底線
4.新《證券法》在完善基礎(chǔ)性交易制度方面作了哪些規(guī)定？
新《證券法》針對2015年股市異常波動暴露出來的問題，著力完善基礎(chǔ)交易制度，以防范化解金融風(fēng)險。
其一，完善禁止性交易制度。擴大內(nèi)幕交易知情人范圍，增加操縱市場情形，新增禁止利用未公開信息交易行為制度，擴展編造傳播虛假或者誤導(dǎo)性信息的行為主體范圍。
其二，強化證券交易實名制要求。任何單位和個人不得違反規(guī)定，出借證券賬戶或者借用他人證券賬戶從事證券交易。
其三，規(guī)定證券交易停復(fù)牌制度。規(guī)范上市公司的停復(fù)牌行為，防止上市公司濫用停復(fù)牌損害投資者合法權(quán)益。
其四，規(guī)定程序化交易制度。明確程序化交易要符合證監(jiān)會的規(guī)定并向交易所報告，以保障證券交易所系統(tǒng)安全和正常交易秩序。
5.新《證券法》就強化證券交易所的風(fēng)險防控職能作了哪些規(guī)定？
組織和監(jiān)督證券交易是證券交易所的核心職能之一。新《證券法》適應(yīng)市場風(fēng)險防控的需要，豐富了證券交易所的自律管理措施。
其一，明確證券交易所風(fēng)險監(jiān)測的職能，要求交易所加強對證券交易的風(fēng)險監(jiān)測。
其二，細化了證券交易所處置交易異常情況和重大異常波動的具體情形、相關(guān)措施，豐富了證券交易所實施風(fēng)險防控的工具箱。
其三，規(guī)定證券交易所處置交易異常情況和重大異常波動的善意監(jiān)管免責(zé)原則，即非因重大過錯不承擔(dān)民事賠償責(zé)任。
6.新《證券法》在豐富監(jiān)管機構(gòu)風(fēng)險防控措施方面作了哪些完善？
新《證券法》充分總結(jié)2015年股市異常波動的經(jīng)驗教訓(xùn)，借鑒境外市場在防范和化解系統(tǒng)性風(fēng)險方面的制度和實踐，對證券監(jiān)管機構(gòu)的風(fēng)險防控職責(zé)、措施作了進一步充實、強化。
其一，列入證券監(jiān)管目標(biāo)和職責(zé)。將“防范系統(tǒng)性風(fēng)險”納入證券監(jiān)管目標(biāo)，將“依法監(jiān)測、防范和處置證券市場風(fēng)險”增列為證券監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)督管理職責(zé)。
其二，完善監(jiān)管執(zhí)法中可以采取的措施。增加報送文件和資料措施，將可能被轉(zhuǎn)移、隱匿或者毀損的文件和資料納入扣押范圍，允許查詢支付、托管、結(jié)算等功能的賬戶，擴展凍結(jié)查封、和限制交易的批準(zhǔn)主體范圍，延長了相關(guān)實施時限，增加通知實施邊控的措施。
其三，規(guī)定了專項的行政監(jiān)管措施。規(guī)定證監(jiān)會為防范市場風(fēng)險、維護市場秩序，可以采取責(zé)令改正、監(jiān)管談話、出具警示函等監(jiān)管措施。
其四，完善了其他監(jiān)督管理制度。增加了行政和解制度，證券市場誠信檔案制度，完善了證券市場禁入制度，規(guī)定被市場禁入的主體，在一定期限內(nèi)不得從事證券交易等。
三、加強投資者保護，切實維護投資安全
7.新《證券法》在加強投資者保護方面規(guī)定了哪些“硬核”措施？
資本市場運行以投資者參與為基礎(chǔ)。沒有投資者，資本市場便成了無源之水、無本之木。切實保護好投資者合法權(quán)益、維護好投資安全，是維護社會經(jīng)濟秩序和社會公共利益的基礎(chǔ)，是國家金融安全的重要體現(xiàn)。
“保護投資者合法權(quán)益”是證券法的立法宗旨，一部《證券法》就是一部投資者保護之法?！熬S護投資者合法權(quán)益”是證券監(jiān)管的核心目標(biāo)。投資者保護的理念和宗旨，貫徹于證券發(fā)行、上市、交易、信息披露、監(jiān)管等各個層面、各個環(huán)節(jié)。
新《證券法》基于我國資本市場以中小投資者為主的投資者結(jié)構(gòu)，在原《證券法》規(guī)定的基礎(chǔ)上，加強了對中小投資者的傾斜性保護，設(shè)置“投資者保護”專章，規(guī)定了保護中小投資者的“硬核”措施，例如普通投資者與證券公司糾紛的舉證責(zé)任倒置制度、股東權(quán)利征集制度、上市公司現(xiàn)金分紅制度、債券持有人會議和受托管理人制度、先行賠付制度、投資者保護機構(gòu)支持訴訟制度、以“聲明退出制”為核心的特別代表人訴訟（中國特色的證券集體訴訟）制度等等。
8.新《證券法》在提高違法成本方面作了哪些規(guī)定？
完善法律責(zé)任，提高違法成本，嚴(yán)打證券欺詐行為，是保護投資者權(quán)益、維護投資安全的基礎(chǔ)性制度。新《證券法》按照這一原則，全面提高了欺詐發(fā)行、虛假陳述等證券違法行為的成本。
其一，全面提高行政處罰幅度。對欺詐發(fā)行行為，最高可處罰款從原來的募集資金百分之五提高至募集資金的一倍；對于上市公司信息披露違法行為，最高可處罰款從原來的六十萬元提高至一千萬元。對控股股東、實際控制人組織、指使從事欺詐發(fā)行、虛假陳述行為的，分別處以最高二千萬元或者一千萬元的罰款。
其二，完善細化相關(guān)民事責(zé)任。明確發(fā)行人的控股股東、實際控制人在欺詐發(fā)行、信息披露違法中的過錯推定、連帶賠償責(zé)任,將保薦人、承銷商的責(zé)任人員也納入連帶賠償責(zé)任范圍，新增編造傳播虛假或者誤導(dǎo)性信息、不履行公開承諾等的民事責(zé)任制度。
其三，規(guī)定切實保障投資者獲得民事賠償?shù)拇胧?。?chuàng)造性地引入欺詐發(fā)行上市責(zé)令購回、先行賠付和中國特色證券集體訴訟等三項有助于切實保護投資者獲得民事賠償?shù)臋C制。
四、提高上市公司質(zhì)量，促進實體經(jīng)濟安全
9.新《證券法》在強化上市公司信息披露質(zhì)量方面作了哪些規(guī)定？
上市公司是國民經(jīng)濟的“基本盤”，是經(jīng)濟發(fā)展動能的“轉(zhuǎn)換器”。長期來看，上市公司質(zhì)量制約著資本的形成效率和運營效果，決定了資本市場的長期趨勢，體現(xiàn)著資本市場服務(wù)實體經(jīng)濟的效能。上市公司質(zhì)量的提升，有助于全面促進實體經(jīng)濟安全。新《證券法》設(shè)專章規(guī)定信息披露制度，完善了上市公司信息披露基礎(chǔ)性制度，以提高上市公司信息披露質(zhì)量。
其一，更加強調(diào)信息披露有效性。在強調(diào)信息披露應(yīng)當(dāng)真實、準(zhǔn)確、完整的基礎(chǔ)上，對于發(fā)行上市及持續(xù)監(jiān)管環(huán)節(jié)的信息披露，新《證券法》明確了充分、及時、簡明、公平、同步等披露要求。
其二，擴充義務(wù)人范圍和具體披露事項。將控股股東、實際控制人、董事、監(jiān)事、高管以及做出公開承諾的主體，都納入信息披露義務(wù)人范圍。增加和細化了臨時報告的重大事件范圍，完善了定期報告制度，擴大了董監(jiān)高信息披露保證責(zé)任范圍。
其三，建立自愿信息披露制度。將實踐中上市公司的自愿信息披露行為納入規(guī)范范圍，除遵守法定的信息披露真實、準(zhǔn)確、完整等原則外，明確自愿信息披露的相關(guān)性、一致性等要求。
其四，確立公開承諾披露制度。為了營造誠信的市場環(huán)境，切實保護中小投資者的合法權(quán)益，新《證券法》要求發(fā)行人及其控股股東、實際控制人、董事、監(jiān)事、高級管理人員等做出公開承諾的，應(yīng)當(dāng)披露，遵守新《證券法》信息披露的相關(guān)規(guī)定。
其五，加強對上市公司收購的披露規(guī)范。新增持股達到5%后每變動1%應(yīng)當(dāng)披露和違規(guī)增持股份限制表決權(quán)的規(guī)定，在權(quán)益變動披露報告中增加增持股份資金來源和股份變動時間及方式兩項內(nèi)容，對收購要約變更作出限制性規(guī)定，取消協(xié)議收購中要約收購義務(wù)豁免的行政許可，延長收購人的股份持有期限。
10.新《證券法》下，為了支持上市公司做好新冠肺炎疫情防控，應(yīng)對突發(fā)事件，維護經(jīng)濟安全，上交所在監(jiān)管方面做了哪些安排？
針對上市公司在信息披露、企業(yè)融資和并購重組等方面遇到一些新的挑戰(zhàn)，在遵守新《證券法》相關(guān)規(guī)定前提下，上交所全面落實五部委通知和證監(jiān)會規(guī)定，做出適應(yīng)性的監(jiān)管安排，支持上市公司做好新冠肺炎疫情防控，應(yīng)對突發(fā)事件，維護經(jīng)濟安全。
其一，優(yōu)化科創(chuàng)板審核工作。放寬審核時限，自2月3日起科創(chuàng)板首次公開上市審核、上市公司重大資產(chǎn)重組審核及其他相關(guān)審核中發(fā)行人回復(fù)時限等規(guī)則規(guī)定的審核時限，以及發(fā)行人更新財務(wù)報告的時限，予以中止計算。正常推進受理和審核，支持鼓勵與疫情防控相關(guān)的科技創(chuàng)新企業(yè)在科創(chuàng)板上市，相關(guān)企業(yè)申請材料齊備的即報即受理，組織熟悉生物醫(yī)藥行業(yè)的專業(yè)審核人員集中攻關(guān)、快速審核。通過審核系統(tǒng)在線辦理業(yè)務(wù)咨詢并簡化咨詢流程，響應(yīng)時間不超過2個工作日。
其二，優(yōu)化發(fā)行承銷服務(wù)。及時調(diào)整待發(fā)行與發(fā)行中企業(yè)發(fā)行日程，鼓勵通過互聯(lián)網(wǎng)和電話方式開展非現(xiàn)場路演。研究創(chuàng)新服務(wù)方式，擬通過線上直錄播方式舉辦上市儀式。支援湖北省上市公司，免收湖北省上市公司2020年上市年費，免收2020年湖北省新上市公司上市初費和上市年費。
其三，優(yōu)化信披監(jiān)管和服務(wù)。做好上市公司股東大會召開、限售股份上市、債券付息兌回等相關(guān)公告及業(yè)務(wù)梳理，對相關(guān)業(yè)務(wù)事項作了銜接安排。針對受疫情影響部分上市公司審計難以正常開展，導(dǎo)致公司無法按期披露2019年年報和2020年一季報的情況，發(fā)布《關(guān)于支持上市公司做好2019年年度報告披露工作的通知》，對確實因疫情影響難以在2020年4月30日前披露經(jīng)審計年度報告的公司，允許延期披露，原則上應(yīng)不晚于2020年6月30日。同時，落實適當(dāng)放寬并購重組業(yè)務(wù)相關(guān)時限。
其四，加強上市公司風(fēng)險排摸。第一時間組織力量摸排上市公司復(fù)工復(fù)產(chǎn)情況，了解疫情對上市公司生產(chǎn)經(jīng)營的影響，了解未能復(fù)工復(fù)產(chǎn)的原因和面臨的實際困難。根據(jù)掌握的實際情況進行深入分析，針對上市公司主要面臨的復(fù)工難、物流不暢、資金流等壓力，有針對性地研究提出相關(guān)解決建議方案。同時，嚴(yán)密關(guān)注二級市場波動對上市公司的影響，對瀕臨退市公司的風(fēng)險因素予以重點關(guān)注，對疫情防控概念股炒作等類型化問題進行密切跟蹤，對股票質(zhì)押等可能影響市場整體運行的風(fēng)險進行排查。